他们在影响极大的《法律与行政》一书新版的第七章信息国家中，将国家定义为信息管理者，提出了从信息自由法、数据流动与隐私权保护到数据性监视与人权相遇的研究思路。

这方面，2005年《国际卫生条例》提供了一个更佳的范例，其第2条规定的立法目的是以针对公共卫生危害、同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式预防、抵御和控制疾病的国际传播。第三，阐述该原则在应急法治建设中如何具体展开。

[44]典型实例如2021年修订的《行政处罚法》新增第49条规定行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。[25]参见前注[15]，罗豪才主编书，第65页。[86]基于应急效率的考量，行政应急性原则并不要求行政机关在应急时如平时一样适用比例原则来分析应急手段的合比例性，但要求行政机关的手段不能明显不当，更不能滥用职权。紧急事件发生后，行政机关纵然可以当机立断采取违法应急措施，但紧急措施应该适当，对明显可以不予限制或侵犯的公民权利自由不得限制或侵犯，且必须经受立法机关和司法机关的事后审查。上述两个面向之间的关系是此消彼长：事前立法面向发展得越充分，应急法制就越完善，处理例外事件就越有法可依，而作为应急工具箱中兜底手段（last resort）的事后免责面向的空间就越小，因为彻底无法可依的情形就越少。

首先，程序上，行政应急性原则要求应急立法满足应急之需，具体可体现为引入快速立法程序。这里的例外包括法律本身规定的例外与法律规定本身的例外。实施政治控制型监督的主体资格甚至也不完全由特定国家机关垄断，因为无形的公共领域也享有相当程度的民主正当性，可以通过舆论监督等方式，起到监督宪法实施的效果。

这种基于民主正当性差异的分工，也能在技术层面得到进一步落实。在整个国家机构体系中，全国人大的机构运行最能体现国家权力运行的政治逻辑。全国人大并非传统意义上的议会式代议机关，其被建构为人民最高利益与意志的代表，不仅具有代议民主的属性，也追求某种形式的直接民主。此外，全国人大常委会可以通过公众参与、专家咨询、基层立法联系点等方式，实质性地增强其立法审议的开放度与民主性。

究竟按照何种方向加强全国人大常委会的职权，完善其制度建设，取决于对不同身份所对应的政治逻辑与法律逻辑的把握。最高国家权力机关行权的主要方式是召开会议。

1.对组织一体性的否定 全国人大常委会的组成人员来自全国人大代表，并不意味着全国人大常委会不具备作为机关的主体性，更不意味着其是最高国家权力机关。法律性与政治性之间的光谱区间，对应着行使国家立法权的机关这一身份。最高国家权力机关的常设机关是全国人大常委会的原初定位，宪法基于功能关联性原理，为其匹配了若干职权。在不涉及重大价值决定时，全国人大常委会可以充分且自主地发挥其民主代议与协商的功能。

合宪性判断的结论是主张规范有效或者无效，而非价值的次序排列。（2）功能替代 全国人民代表大会的部分职权在其闭会期间无法行使，为满足国家治理的需要，这些职权必须由其他国家机关行使，由此形成了全国人大常委会与全国人大之间的功能替代关系。全国人大常委会则可以通过行使选举罢免权、听取专项工作报告、执法检查、对法规和其他规范性文件进行备案审查、对特定问题进行调查等方式进行宪法监督。这些都不符合民主立法的要求，难以贯彻落实人民当家作主的理念。

由于全国人大及其常委会都能监督宪法的实施，即都享有宪法监督权，学界惯常称此种体制为权力机关型宪法监督，而不再从性质上进一步区分两机关的宪法监督权。全国人大常委会的三重身份，寄寓了对其宪法地位的不同想象：最高国家权力机关的常设机关这一身份，承载了制宪者缓和代议机关民主正当性与治理效能之间张力的意图。

有经验研究发现，在全国人大的法律案审议中，政党意志影响、政治象征功能、媒体舆论空间、代表参与方式等要素，都实质性地作用于全国人大立法权的行使，而凡此种种都与全国人大在民主正当性上的特质无法分开。（3）在最高国家权力机关之外，另行设置专门的常设机关。

例如，为了行使立法权，全国人大常委会不但不能主张自身与国家权力机关具有同等的政治地位，还必须结合自身实际地位，完善其组织机构与立法程序，以增强自身与国家立法权行使要求的适配性。1982年宪法第62条对于全国人大职权的规定与第67条对于全国人大常委会职权的规定，都提到了监督宪法的实施。在最高国家权力机关常设机关身份的基础上，进一步发展全国人大常委会的宪法地位，由其作为行使国家立法权的机关，恰能满足上述需求。三重身份虽在底层逻辑上有异，却在制度上集于全国人大常委会一身，因而不同身份之间始终存在张力：（1）支配最高国家权力机关及其常设机关运作的政治逻辑，与支配宪法监督与解释机关运作的法律逻辑之间存在张力，此种张力具体表现为宪法监督的政治控制属性与规范控制属性的二元论争。这些职权并不与人民通过国家权力机关行使的国家权力相等同，将最高国家权力机关的特定职权解释为最高国家权力也并不适当。虽然全国人民代表大会的人数众多、会期较短，其却因此可以相对直接、清晰地反映既有的社会共识，适于发挥政治象征、价值宣示与根本决断的功能。

除了依赖经由选举所传导的民主意志，全国人大常委会功能的发挥更多借助于议事规则与程序的规范化，以及由审议与商谈所体现的民主。要么将立法性决定的作出视为立法权的行使，并按照立法权行使的要求进一步完善相关程序。

正如法理学者所强调的，成熟的法律体系所应呈现的状态，乃是初级规则与次级规则的复杂结合。全国人大及其常委会之所以能对其他国家机关进行政治控制型监督，其正当性基础就在于民主集中制确定的两机关相对于其他机关的优势地位。

1982年宪法对于全国人大常委会的立法权与宪法监督权的配置，则不能借助功能关联性原理来解释。全国人大常委会不仅必须由民选代表组成，还需通过多种方式与民众保持实质性联系。

全国人大常委会是结构复杂的实体机关，宪法在赋予其各项职权时，都预设了职权行使的制度基础，而制度基础也会反过来影响职权的进一步配置。（三）宪法监督与解释机关 全国人大常委会的第三重身份是宪法监督与解释机关。全国人大常委会的宪定职权类型多样，以最高国家权力机关界定其宪法地位，也容易造成其与全国人大的关系含混不清，致使权限争议难以有效解决。在不同国家或地区的宪法中，作出这些决定的权力往往以君主专权、紧急权力、例外权力、必要性权力等形式存在，是由特定国家机关在特定领域内行使的专属权限，而立法权则与此不同。

然而，这些职权的行使，也在实践中引发了诸多争议。中共十八大以来，全面依法治国在各领域深入推进。

此种理解，在某种意义上导致了宪法实施与宪法监督概念上的交叠。全国人大常委会的宪法地位并非一次性确立，而是在制度变迁中逐步形成的。

全国人大行使国家立法权的民主正当性主要是基于选举的民主正当性与基于群众路线的民主正当性的复合。规范控制型监督本质上是规范适用，其不必然诉诸监督主体相对于被监督对象的政治权威。

其二，全国人大常委会并非全国人大闭会期间的最高国家权力机关，这确保了最高国家权力机关的唯一性与民主性。例如，其通过的法律与作出的决定都具有拘束力，也都带有一定的政治性。（一）监督宪法的实施与监督工作的区别 全国人大作为最高国家权力机关，在政治地位上具有最高性，在政治意志的形成上具有全权性，其对其他国家机关享有政治上的优越地位，得以监督其他国家机关的工作最高国家权力机关的常设机关、行使国家立法权的机关和宪法监督与解释机关这三重身份，构成了全国人大常委会宪法地位的三重面相。

一言以蔽之，授予全国人大常委会以国家立法权，不仅仅是对其职权的简单调整，也使其获得了一种不同于最高国家权力机关及其常设机关的独特身份，更在某种意义上影响着全国人大常委会的建设方向。3.解释宪法与监督宪法的实施的规范关联 要回答全国人大常委会基于1982年宪法第67条第1项享有的宪法监督权究竟属于何种类型的监督，首先需从分析宪法规范入手。

在法律创制与适用体系高度复杂化的背景下，不论法律规则的识别、变更还是解释，都需要更为科学的机制和更加完备的方法。譬如，涉及国防、外交、紧急状态的决定，均有可能需要在突发情形下果断作出。

（三）内在张力：政治逻辑与法律逻辑的交融与冲突 国家治理的需要与政体结构的特点对于全国人大常委会宪法地位的影响，在某种意义上都属于外部影响。还有分析者称，这种学说忽视了法律的规范位阶，导致法律规范内部缺乏明确的效力等级，与当代法律体系的阶层构造不相符合。